焦小平:PPP不仅仅是融资手段-123
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焦小平:PPP不仅仅是融资手段

点击:564  发布时间: 2016-04-11 19:27:55
“PPP不是一场华丽的婚礼,是一生一世完美的婚姻。PPP项目具有投资时间长、回报稳定、反经济周期强等特点。社会资本如果想要暴利就不要进入PPP领域,如果守法、守约经营,就会得到相对稳定的回报。另外,社会资本的社会责任意识必不可少。”在日前举行的由E20环境平台主办的“2016(第十四届)水业战略论坛”上,财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平作题为“PPP改革在中国”的发言时如是说。 创新发展“新引擎” 十八届三中全会以来,中国经济从高速发展转向更加注重质量和效率的平衡发展、全面发展,以投资推动为主转向以市场和创新驱动。资本是产业的血液,在中国城镇化发展进程中,如何创新利用社会资本促进公共服务转型升级,是当前创新发展中的一大主题。 对此,焦小平指出,如何把政府意愿和市场活力、政府发展规划与市场的创新和能力有机结合,是未来发展必须要解决好的一个问题。PPP就是一种政府与市场互动协调发展的连接器、创新发展的转换器、推进器和加力器。 据焦小平介绍,PPP在我国并不是一个新生事物。上世纪90年代初,大量BT、BOT等模式已在我国水领域加以应用,在以政府主导投资驱动增长模式中,PPP更多被视为政府市场化融资手段;2013年后,我国经济发展格局发生巨大变化,国家治理现代化摆在更重要的议程中,发展驱动也逐步从政府主导转向市场创新驱动;2015年新《预算法》的出台,宣告传统政府融资平台时代的结束。 “经济发展进入新常态,速度放慢和产能过剩是表象,根子在发展的质量、结构和效益上。如果仍走政府投资拉动的老路子,不仅做不到可持续增长,而且还会带来更大的资源配置扭曲浪费和结构失衡。如何引领经济走出新常态是中国未来发展的大命题。”焦小平认为,根本出路是要释放社会活力,转换发展动力,让市场在资源配置中发挥决定性作用。 在此背景下,国家对于PPP的改革也逐步推进,那么如今又该如何正确认识PPP? “如果仍把PPP作为融资手段,这种理解是片面的。PPP是一种市场化、社会化公共产品公共服务供给管理方式,是创新发展的一种‘新引擎’,应被赋予新内涵。”焦小平强调。 同时,PPP还是国家治理方式的改变。过去政府是全能型政府,现在要做有限政府、法治政府和高效政府,政府和市场要平等合作,要做到有所为有所不为。此外,我国是一个转型中的新兴经济发展中国家,PPP模式作为一个市场化产品,不但需要一个健全的市场环境,还需要行政、财政、投融资体制改革的配套。 “不进行行政体制改革,市场化经营进不来、转不动。PPP对社会资本来说是一种有偿、长期、分期收回投资的商业行为。如何保障企业收回长期投资?在这次PPP改革中,PPP项目支付机制进行了扩围,除了使用者付费外,又增加了政府付费、政府和使用者混合付费两种机制,把政府的钱袋子和政府在项目合同中支出责任挂钩,所以财政体制改革必须跟上。对于投融资体制改革,凡是可以让市场进入的,政府要退出,角色要转变。”焦小平解释道。 从微观层面看,PPP改革是政府公共服务管理模式的变革。它具有五个特征:第一,公开竞争。即通过公开公平竞争选择最有能力的社会资本。第二,把风险和收益挂钩,在政府和社会资本间合理分配项目风险。第三,全生命周期合作。即把设计、建设、运营、维护等环节进行整体优化。第四,做到按效付费。把项目回报机制与绩效挂钩。第五,公开透明。 PPP改革不能搞“一窝蜂” 对于如何规范推进PPP改革,焦小平指出,首先是制度建设。主要从三个层面进行。第一是法律层面,如预算法、政府采购法,还有正在推进的PPP法和特许经营条例。第二是各项政策规定。第三是操作执行层面的操作指南、合同指南和标准体系等。 其次是机构建设。这次PPP改革是供给侧结构性改革,政府的改革力度要加大。同时,政府还要转变职能,简政放权,放管结合。在财政统筹下,各部门分工协作、优化服务。财政部专门成立了PPP中心,绝大部分省市都成了相应的PPP中心。“PPP是一项综合性改革,绝不可能搞一窝蜂。”据焦小平介绍,财政部把2014到2016年作为示范期,通过采用示范项目战略,发挥示范项目就近教育、就近培训、就近引导作用。希望通过3年的实践,能探索出一条可复制、可推广、可放大的PPP改革路线。2014年财政部发布第一批示范项目时,各地政府对PPP不了解,选30个项目都非常困难。2015年筛选第二批示范项目时,情况有了很大改变。两批示范项目共覆盖13个行业,共233个项目。其中,绿色和低碳项目占50%。关于水环境类项目,包括环境保护、污水治理、环境综合治理生态、湿地保护等约占10%。经过近3年的改革推进,PPP作为市场创新、市场动力为主的公共产品的供给方式在社会各界取得共识,PPP已经成为各地政府稳增长促改革惠民生的重要抓手。 然而,不可否认的是,如今PPP改革还面临一些挑战,其中包括政府转变观念还不够、创新的意识不足、PPP的落地率有待提高、民营企业参与度不高等。“此外,融资也是一个挑战,PPP融资还没有转向以项目现金流为主,传统资产负债融资仍是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融资的一种方式,当前地方积极设立PPP产业基金,财政部也成立PPP融资支持基金,它对所有社会资本开放。”焦小平说。
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